Inflação e contratos públicos: como evitar apagão de canetas e licitações vazias
Inflação - A persistência do processo inflacionário iniciado com a pandemia de Covid-19, reforçado este ano pela guerra na Ucrânia, tem gerado preocupação entre especialistas em contratos que envolvem obras públicas.
A volatilidade de preços observada nos últimos anos em insumos estratégicos, afirmam, alimenta riscos importantes para o bom andamento de projetos, advindos de duas frentes. Pelo lado das empresas privadas, o receio de que o preço de partida em licitações esteja muito baixo diante da falta de previsão quanto à evolução de preços a partir do momento de execução da obra pode gerar desestímulo e licitações desertas, ou mesmo fracassadas, no caso da proposta apresentada pelo licitante estar muito à frente do esperado pela administração pública. E, do lado dos gestores públicos, o receio de que a necessidade de revisões de preços no decorrer do contrato implique risco de criminalização caso o processo abra precedente, de acordo com a Lei 14.33121, para acusação de superfaturamento ou sobrepreço numa pesquisa de preços.
“O Brasil precisa de grandes investimentos, entre os quais se destaca a infraestrutura de saneamento. E tem condições de captar recursos para fazê-lo. Mas ainda não temos segurança jurídica”, afirma o advogado Jacoby Fernandes, sócio-fundador do escritório Jacoby Fernandes & Reolon, vice-presidente da Comissão de Controle de Gastos Públicos na OAB/DF. Em webinar promovido dia 16/5 pelo FGV IBRE em parceria com o Instituto Protege e a Editora - Fórum de Conhecimento Jurídico, Fernandes apontou que a forma como a Nova Lei de Licitações (14.133/21) trata do valor estimado para contratação de uma obra ou serviços de engenharia não privilegia a comparação com valores praticados pelo mercado a preços constantes, e mesmo referências a obras similares realizadas pela administração pública no ano anterior à data da pesquisa, o que, na atual conjuntura, pode representar uma defasagem importante até o início de fato de uma obra. “O dispositivo só trata da contratação, não da execução contratual, e não está pronto para enfrentar a volatilidade de preços que existe hoje”, diz.
Outro elemento destacado por Fernandes é a forma como a lei trata da criminalização por favorecimento do contratado em alterações no orçamento de obras, como no momento de reequilíbrio econômico-financeiro - que pode levar a reclusão de 4 a 8 anos e multa. “O reajustamento previsto em lei aponta à aplicação de um índice previsto em contrato, mas hoje os índices mais usados podem estar descolados da realidade”, afirma.
Tulio Barbosa, superintendente da área de Infraestrutura e Mercados Globais do FGV IBRE, ilustrou no evento como esse descolamento hoje acontece, tomando como base insumos-chave para o setor de saneamento. Para tanto, desenvolveu uma fórmula paramétrica simulando uma obra de saneamento básico, e comparou a evolução de preços dos insumos dessa obra com o IPCA do IBGE e o Índice Nacional de Custos da Construção (INCC) do FGV IBRE, focado em obras de edificação. O resultado desse exercício mostra que, enquanto a inflação dos insumos dessa obra de saneamento foi menor que a do INCC em 2019 (2,2%, contra 4,15% do INCC), em 2020 e 2021 ela superou o INCC em, respectivamente, em 6 e 8 pontos percentuais. “Em um setor que trabalha com margens de lucro baixas, essa diferença pode ser suficiente para inviabilizar um contrato”, afirma. A distância tomada em relação ao INCC, explica Barbosa, se dá pelo peso de cada componente no total do preço. “Tomemos como exemplo o aço, cujo preço em fevereiro de 2021 registrou uma disparada de 20%. Enquanto no INCC seu peso gira em torno de 4%, em um contrato de saneamento esse percentual pode chegar a 28%, conforme a etapa”, compara, lembrando que reajustes, pela lei, acontecem anualmente, sem possibilidade de antecipação.
Exemplo de parâmetro de custo de obras de saneamento retrata diferenças em relação aos demais índices
Tomando como base os mais de 23 mil índices com os quais o FGV IBRE trabalha, Barbosa consegue tornar claras essas diferenças que, afirma, podem ser mitigadas para evitar judicializações que acabem em paralisação e até abandono de obras. “A ideia não é favorecer um ente público ou privado, mas chegar a uma equação justa para ambos os lados”, diz. A primeira recomendação do especialista do FGV IBRE para mitigar problemas em contratos é a de, no início de uma licitação, tanto administração pública quanto empresas privadas busquem índices de preços adequados e busquem o dado mais atualizado que se possa ter. “Já vemos órgãos públicos adotando essa prática, buscando que os preços de uma cotação sejam todos de uma mesma data, a mais próxima possível da licitação. Bem, como na iniciativa privada, buscando índices de preços com alta aderência, que reflita a importância monetária de cada insumo”, afirma.
Outra alternativa, apontada por Jacoby Fernandes, é o uso do fator K como gatilho em uma matriz de risco. Esse instrumento, já adotado em outros períodos de inflação alta e volatilidade de preços na história econômica do Brasil, como lembra Fernandes, trata da elaboração de uma equação que leve em conta o peso de cada insumo e a variação de preços observada para se realizar o reajuste necessário, e que já esteja prevista no edital de licitação. “É uma regra que garante o princípio de isonomia e impessoalidade tão caros nesses procesos”, diz. Para Fernandes, apesar dos desafios que persistem na nova Lei de Licitações, conta-se hoje com as ferramentas necessárias para evitar que um contrato seja inviabilizado por questões de preço. “Há caminhos possíveis, seja com a criação de um índice, de um critério de reequilíbrio, ou no cuidado na elaboração da matriz de risco - e mesmo a negociação de um critério na instância de solução de controvérsias, que agora a lei também prevê, evitando a ida aos Tribunais e a espera por um resultado que pode levar mais de 8 anos”, diz. “O atual momento de incerteza reforça a importância da construção de fórmulas paramétricas eficazes e aderentes à realidade dos contratos, que favoreça o gerenciamento dos mesmos. E, dessa forma, evite-se paralisações de obras, desmobilização de equipamentos, desemprego. Especialmente quando se envolve o maior contratante do país, a administração pública, que continua sendo uma engrenagem fundamental para o desenvolvimento econômico e social do país”, completa Barbosa.
