Estudos e experiências apontam formas mais efetivas de mitigar o peso dos impostos da cesta básica que a desoneração

Hoje, além da lista de produtos isentos de impostos federais (PIS/Cofins), cada estado, por exemplo, define os produtos que recebem tratamento especial no ICMS – gerando casos curiosos que vão da isentar de aves vivas no Distrito Federal a paracetamol em São Paulo e antena parabólica no Ceará.

A defesa da opção por zerar a alíquota da cesta básica no novo sistema de tributos sobre o consumo – o IVA dual – tem sido questionada, com base em estudos que apontam problemas de eficiência no modelo de simples desoneração atualmente vigente. Um desses estudos foi realizado no âmbito do Conselho de Monitoramento de Avaliação de Políticas Públicas (CMAP) do governo federal e debatido nesta terça-feira (22) no 1º Seminário de Avaliação e Melhoria do Gasto Público, promovido pelo Ministério do Planejamento e Orçamento em Brasília. Como antecipou Sergio Firpo, secretário de Monitoramento e Avaliação de Políticas Públicas e Assuntos Econômicos à Conjuntura Econômica (leia aqui), o objetivo do evento, que teve como tema principal a reforma tributária, foi promover a importância dessa avaliação para o aprimoramento de programas ou sua substituição quando necessário. “Momento de mostrar que o Brasil gasta muito e gasta mal, porque não temos a coragem de nos avaliar e verificar se políticas há muito desenhadas continuam a ter focalização e atender o interesse de quem mais precisa”, afirmou a ministra Simone Tebet no evento, defendendo a necessidade de que essas avaliações feitas pelo CMAP – que já somam 60, envolvendo R$ 1 trilhão em recursos públicos – se tornem de fato subsídio para revisões.

No caso da cesta básica, o objetivo do estudo do CMAP (leia o resumo aqui) foi identificar os impactos da desoneração do PIS/Cofins, com execução a cargo de pesquisadores do Ipea e do IBGE. Usando dados da Pesquisa de Orçamento familiar (POF) de 2017/18, o estudo identificou que essa política custou R$ 34,7 bilhões ao ano, um quinto do gasto com o Bolsa Família à época, e gerou uma redução média de 5% dos custos dos produtos da cesta. No evento, a pesquisadora do IPEA Ana Luiza Neves de Holanda Barbosa apontou que, mesmo favorecendo os mais pobres, para os quais os alimentos representam uma maior fatia do orçamento familiar – em média, 27% entre os 10% mais pobres, contra uma média de 17,5% no agregado da população e de 12% entre os 10% mais ricos –, a atual política de desoneração acaba apresentando um caráter regressivo devido ao fato de a camada mais rica consumir mais e, dessa forma, se apropriar mais em termos absolutos dessa política. Outro item observado na pesquisa é a presença, na lista de produtos da cesta básica federal, de produtos ultraprocessados, conflitando com as diretrizes oficiais de segurança alimentar e nutricional.

O estudo indica que um redesenho dessa política – com níveis de taxação diferentes entre os produtos da cesta – poderia incentivar uma alimentação mais saudável. Também é possível ganhar em focalização na atenção à camada mais pobre. A partir de exercícios usando diferentes cenários, o estudo indica que o simples fim da desoneração de PIS/Cofins poderia gerar efeitos negativos em todas as classes de renda, via inflação e impacto na atividade econômica. Mas uma substituição por uma redução geral nos alimentos de até 1,5 ponto percentual das alíquotas de PIS/Cofins, somada a uma política de transferência de R$ 20 ou R$ 30 para domicílios com baixa renda per capita eliminaria impactos sobre a desigualdade mesmo com um aumento de 10% nos preços dos produtos – e com ganhos de eficiência econômica. Pela estimativa dos pesquisadores, uma transferência mensal de R$ 30 para os 50% mais pobres teria custo anual de R$ 9 bilhões.

A manutenção da desoneração da cesta também implica outras questões. Tal como apontou Vanessa Canado, coordenadora do Núcleo de Pesquisas em Tributação do Insper, em evento sobre reforma trbutária da FGV (leia aqui), evitar exceções à regra do sistema tributário de forma geral colabora para a eficiência do próprio sistema. “Exceções, depois de criadas, é difícil rediscuti-las”, afirmou. “E, ao serem criadas, percebe-se um aumento de complexidade e contenciosos.” A mesma conclusão foi apontada por Leonel Cesarino Pessoa no seminário do Ministério do Planejamento. “A complexidade gerada em um sistema com alíquotas diferenciadas tende a aumentar o custo de conformidade para os contribuintes, bem como os encargos da administração pública para fiscalizar”, diz. “Além disso, cria uma zona de indefinição que faz aumentar contencioso tributário, já que a tendência do contribuinte é buscar encaixar o máximo de produtos na alíquota diferenciada, ampliando o universo das exeções.”

Além disso, Pessoa também ressaltou que, diferentemente do que a população em geral imagina, os repasses da atual desoneração de cesta básica ao preço final do produto não se dá de forma instantânea, nem é garantido. Pesquisa realizada por Pessoa, Mauricio Canêdo Pinheiro (professor da Uerj, ex-pesquisador do FGV IBRE), e Melina Rocha (York University) repercutido no Blog (leia aqui) indica que, de cada ponto percentual de variação na alíquota do ICMS, são repassados em média 13%. Para o estudo, foram consideradas as mudanças de alíquotas de 79 produtos em 16 categorias, no período de julho de 1994 a julho de 2021, nas regiões metropolitanas de Salvador (BA), Belo Horizonte (MG), Rio de Janeiro (RJ) e São Paulo (SP).  Do total das categorias analisadas, dez apresentaram variação de preços próxima de zero. Entre elas, os alimentos do grupo de cereais, carnes frescas, panificados e leite e derivados. Outra evidência identificada na pesquisa é de que aumentos de impostos são mais repassados aos preços do que as reduções.

Experiências de cashback, uma das alternativas discutidas para substituir a desoneração, também foram apresentadas no seminário. Cristina Macdowell, especialista principal em Gestão Fiscal do Banco interamericano de Desenvolvimento (BID), mencionou as aplicações desse instrumento no Equador, Bolívia, Colômbia e Uruguai. Na Colômbia, por exemplo, a alternativa escolhida foi via compensação, com a transferência de um valor fixo equivalente a US$ 17,5 a cada dois meses, que atualmente soma 2 milhões de famílias pobres ou vulneráveis. No Uruguai, por sua vez, optou-se pela devolução total do IVA – desde que não exceda 22% do valor do benefício de transferência de renda no país, atendendo atualmente cerca de 213 mil domicílios vulneráveis. “As compras elegíveis para devolução são as realizadas por meio de um cartão pré-pago em comércios inscritos no programa”, explica Cristina. “Observamos que, enquanto programas de compensação são mais fáceis de implementar e alcançar um número maior de beneficiários, os programas de devolução tendem a ser mais equitativos, incentivam a formalização da economia e a educação tributária”, afirma.

No Brasil, o Rio Grande do Sul opera um sistema híbrido de cashback. Para ter acesso, a família precisa estar cadastrada no Cadastro Único e atender a dois critérios simultâneos: renda mensal bruta menor que 3 salários-mínimos (ou renda mensal per capita menor que 0,5 salário-mínimo) e ser beneficiária do Bolsa Família (ou ter dependente matriculado na rede estadual de ensino médio. O beneficiário recebe um valor fixo de R$ 100 por trimestre e, no final desse período, pode solicitar a devolução do ICMS do consumo comprovado que exceda esse valor. “O depósito é feito em um cartão de débito pré-pago, e a maior parte do valor retorna para o consumo de produtos básicos”, afirma Giovanni Padilha, subsecretário adjunto da Receita Estadual da Secretaria da Fazenda do Rio Grande do Sul. Padilha também indica que o sistema conta com medidas de segurança. “O consumo admitido no cálculo é limitado de acordo com a renda bruta familiar – renda declarada somada ao Bolsa Família, mitigando o incentivo de compras de terceiros em nome do beneficiário. Também há um marco de progressividade, com a fixação de um teto de devoluções trimestrais, de modo que a partir de determinada renda bruta mensal as devoluções passem a ser menores em termos relativos”, descreve. Padilha afirma que com a devolução do ICMS a pressão fiscal entre os 10% mais pobres é praticamente a metade (5,6%) observada com a simples desoneração da cesta básica (10,53%). “Comparando o efeito da desoneração em relação a um cenário sem desoneração, o efeito é de menos de 1 ponto percentual, com a pressão caindo de 11,37% para os 10,53%”, compara.

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